关于失地农民现状的调查报告

 

                                           马列部 卢玉琳

内容提要：我国目前正处在快速的工业化和城镇化进程中，伴随这一进程，城市住房和非农业用地的需求也随之增加，大量的农业土地转化为城市建设用地和工业用地。据估计，目前我国完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达4000万～5000万人。而农民安身立命的根本就是土地。因此，这部分失地农民出现了生活水平下降、就业无着落等问题。同时，因征地问题而引发的社会矛盾也不断地加剧。故妥善地解决好失地农民问题已经成为当前党和政府贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重要而紧迫的工作之一。本报告主要以紫云苗族布依族自治县失地农民为个案调查，分析失地农民现状，并据此对解决失地农民问题提出一点对策和建议。

关键词：失地农民现状     对策   建议

 

    暑期，在紫云国土资源局的支持下，我用了半个月的时间查阅了县国土资源局有关失地农民的资料。之后，又到紫云县部分乡镇进行实地调查，与部分失地农民进行了座谈。根据以上调查活动中收集到的资料和数据，我对紫云苗族布依族自治县的农民失地问题进行了定性分析，讨论了问题的现状和原因，并且有针对性地提出了相应的对策和建议。现将情况报告如下：

 

   一、失地农民现状

  （一）从2002年以来，紫云县累计征用耕地1877.27亩，从征地的分布情况来看，主要集中在松山镇、水塘镇、猫营镇，占征地总面积的70%，征地原因主要是由于县城的城市建设、乡镇的小城镇建设、基础设施建设、通村公路建设、义教工程建设、移民搬迁、工业用地等，其余的30%主要分布在猴场镇、板当镇、大营乡、宗地乡、四大寨乡、白石岩乡、坝羊乡、火花乡、达帮乡等乡镇。

（二）自2002年以来，紫云县共有失地农民7884人，其中1-20岁的有2368人，占总失地人口数的30％；21-40岁的有2322人，占总失地人口数的29.5％；41-50岁的有1753人，占总失地人口数22.2％；51岁以上的有1441人，占总失地人口数的18.3％。

  （三）对于2002年以来的征地，对被征地对象紫云县主要是采取了货币安置补偿的办法，即由征地部门按照国家征地补偿法结合紫云县实际予以一次性补偿，也有少数乡镇（松山镇、板当镇、白石岩乡）除了实行货币补偿外，还采取了每月发放农村低保和城镇低保的安置办法。2005年，县政府为了能切实保护被征地农民的合法权益，维护社会稳定，结合紫云县实际分别制定了《紫云自治县多途径安置被征地农民方案》和《各乡镇征地统一年产值及征地补偿标准》。

  （四）从失地农民的生存现状上看，可分为三种类型：一是经济收入较好，生活水平比失地前有提高，这部分人他们多半居住在县城近郊，市场观念较强，有一定经营之道，部分人员还当上了小老板，这些失地农民是城市建设的受益者；二是经济收入稳定，没有因失地影响基本生活。这部分人他们中有的外出打工，有的做一些小本生意，有的靠一技之长开办小作坊、小店铺等，都有一定的收入来源，生活较为稳定；三是没有稳定收入，失去土地后生活受到一定影响，这部分人大多年龄在40岁以上，他们既没有一定的创收技能，其子女生活也不宽裕，有些人还失去了劳动能力，生活水平较失地前有所下降。

    二、存在的问题

   （一）安置补偿方式较为单一。以货币安置为主，补偿数额不足以妥善安置失地农民，在紫云县2005年制定的《紫云自治县多途径安置被征地农民方案》中虽然明确了征用农村集体土地后,对农民的安置方式可以采取货币安置、开发性安置、留地安置、保险安置、招工安置等基本形式,但在具体操作中大多是采取以货币安置为主。

   （二）失去土地后心理负担较重。失地农民认为土地是生活的保障，对社会保障不甚了解。部分农民失去土地后心里负担较重，担心以后没有退路。土地征用前，农民种田收益虽不太高但这部分收入比较稳定，为农民提供了最低生活保障。土地征用后，农民失去了最稳定的经济来源，对其生活带来较大冲击，尤其是对那些以种植业为主的农民冲击更大，他们多为40岁以上，年龄偏大，没有一技之长，失去土地后成了失地农民中的弱势人群。有些较年轻的农民外出打工，目前生活还过得去，但由于打散工收入不稳定，同样担心以后的生活问题，也希望有比较稳定的工作维持生活。

   （三）失地农民就业较为困难。一是由于社会中就业岗位有限，竞争越来越激烈，难以找到稳定的职业，失地农民就业难。二是农民文化程度低，尤其是中老年农民，他们掌握新技术的难度较大，找到合适的就业岗位更难，就业困难重重。

   （四）生活成本提高。土地是农民最基本的生产资料，失地后就意味着生活已经城市化了，以往自己种自己吃，而现在生活用品都要到市场去买，从而增加了生活成本。虽然征地后农民得到了一定的赔偿，但土地征用赔偿还不足以长期解决失地以后的生活来源问题。另外由于部分农民缺乏创业能力，到手的征地补偿款不能变成“活钱”，导致失地后生活变得较为困难。

   （五）医疗没有保障。大多数家庭上有老，下有小，医疗占有很大的开支，虽然现在有农村合作医疗的好政策，但由于医院里药费高昂，看病仍然是失地农民生活中的一大问题。

   （六）对于采取农村低保和城镇低保的安置办法，失地农民普遍能够接受，但少数个别失地农民对于核发的等次有异议。

    三、对策及建议

    随着城镇各项建设工作力度的不断加大，土地征用仍然不可避免，失地农民队伍将越来越大，问题也会越来越多，必须引起我们的高度重视，要进一步提高认识，切实关注失地农民问题。解决失地农民问题必须综合考虑，统筹兼顾，既要有利于开发建设，又要从保障农民的生活需要和农民长远利益出发，探索制定深化体制改革的政策，从根本上解决失地农民的生活和出路问题，维护社会稳定。

   （一）对策

    1、建立占地补偿机制。结合实际进一步完善征地补偿和安置制度，逐步健全土地运作机制和占地补偿机制，改善单一的补偿形式的现状。在具体实施过程中，坚持以国家相关法律法规为准绳，严格贯彻执行上级有关文件要求，充分考虑群众的生产生活，逐步提高或调升补偿标准，确保失地农民生活水平不因征地而降低。

    2、妥善安置失地农民就业。不断探索安置失地农民新机制，对失地农民积极开展就业培训指导，帮助失地农民向新职业和新身份转变；大力推进城乡统筹就业，引导各类职业介绍机构和劳务中介组织向失地农民提供就业信息，介绍失地农民就业、组织外出务工和劳务派遣；鼓励用地单位在同等情况下优先安排失地农民，确保失地农民有稳定收入来源。

    3、加强土地市场管理。一是对建设用地实行“六统一”管理（即统一规划、征地、储备、开发、出让、管理），最大限度地提高土地资源利用效益。二是制订实施土地资产经营办法和收购储备办法，采取多种形式做好储备土地工作。同时对暂不需要收购或无力收购的土地实行控制性储备，维持目前用地现状，严格规划控制。三是坚持实行市场化运作，对非公益事业或特殊用地的其他建设用地，严格遵循公开、公平、公正的市场规则，通过拍卖、挂牌、招标及协议出让等市场配置方式供地，有效地防止幕后交易和暗箱操作，激活土地二级市场。

    4、政府及有关部门进一步加大对农村低保和城镇低保安置过程的监督，严格把关，消除优亲厚友现象，真正做到低保发放的公平、公正、公开。

   （二）建议
　  1、加强就业培训，提高就业能力。鉴于多数失地农民文化素质较低，转换角色后一时难以适应市场竞争，建议加强对失地农民的就业培训。其就业培训要与征地同步进行，以灵活而短平快的形式，增强农民就业意识和就业能力，培训所需费用可从征地补偿金中支出。另外要充分调动和发挥中介服务组织的作用，利用中介服务组织的优势，为失地农民就业提供素质培训和信息服务。其具体做法可以采取：

    （1）由乡镇人民政府统计失地农民人员名单及就业技能需求，由县人事劳动保障部门组织培训。通过培训，切实提高被征地农民的综合素质，转变就业观念。劳动部门多渠道收集企业用工信息，举办劳动力就业交流会，增加被征地农民的就业机会，促进被征地农民向第二、三产业转移。

    （2）落实促进被征地农民就业的相关政策。在城镇规划区内，要将被征地农民纳入统一的失业登记制度和城镇就业服务体系。未就业的被征地农民转为非农户籍的，可到县劳动就业办公室办理失业登记，并积极为被征地农民提供咨询、就业指导、就业培训、职业介绍等服务。对被征地农民在征地后未转非农户口的，要按照《国务院关于解决农民工问题若干意见》（〔2006〕5号）的有关规定，认真落实相关政策，促进被征地农民实现就业。对2002年后的被征地农民在征地后转为非农户口的，年龄在16至60周岁有再就业意向的人员，按规定发放《再就业优惠证》，并持证享受除税收优惠政策以外的再就业扶持政策。 

    （3）履行被征地农民就业安置的责任。积极开发公益性岗位安置就业困难的被征地农民就业，督促指导用地单位优先安置被征地农民就业。可以采取用地单位直接提供就业岗位并与符合就业条件的安置对象签订劳动合同的方式，也可以采取用地单位、劳务派遣组织和被征地农民三方签订合同委托安置的方式。

   （4）加强被征地农民的培训组织工作。要将被征地农民纳入农民工技能培训的范畴，按照《省劳动保障厅省财政厅关于印发〈贵州省农民工技能就业培训补贴办法（试行）〉的通知》（黔劳社厅发〔2006〕38号）的规定，根据被征地农民的就业竞争能力和创业能力，通过订单式培训、劳务输出培训、创业培训等多种方式提高被征地农民培训后的就业率。

    2、以土地换社保，实行低保障、广覆盖。要逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体模式，进一步完善市场化的征地安置制度，实施征用土地与劳动力安置、失业保险同步进行。实施征地主体与失地农民间的利益结合，建立合理的征地补偿制度与利益分享机制。对实行基本生活保障、社会保险以及医疗保险所需的资金由政府、村集体和个人共同承担，政府可以从土地出让金中列支，个人从征地安置费中抵交，村集体从土地补偿费中列支。

    3、探索留地安置的方式为失地农民提供一定的保障。在已征的国有建设用地中将规划允许的区位条件好、商机好的地段，留出部分地块给村集体进行开发建设，村集体可以自行经营、可以招商引资合股经营、可以出租经营，其取得收入作为失地农民参加就业培训、参加社会保险的费用，为失地农民提供一定的保障。

4、坚持规划先行，严格建设用地的报批管理。严格执行土地利用总体规划和年度规划，严格控制建设用地规模，防止滥占耕地和无序开发，提高土地资源配置效率。严格规范土地市场秩序，充分发挥市场机制作用，强化对建设项目审查，严格控制用地单位用于行政办公等辅助设施的用地面积，增强对各类用地的管理，最大限度地保护利用好农民赖以生存的土地，为经济社会可持续发展备足后劲。

                             

注：报告中涉及的有关失地农民现状的数据资料均从紫云县国土资源局获取。

2009年8月19日